Un ex avvocato della CPI ritratta

Ci stiamo avvicinando rapidamente al quinto anniversario dello scoppio della pandemia che ha dato inizio alla mia disillusione nei confronti del sistema delle Nazioni Unite, di cui ero stato un devoto per tutta la vita sia come professore che come importante membro del gruppo. 

Il mio libro Le Nazioni Unite, Pace e Sicurezza è stato pubblicato dalla Cambridge University Press nel 2006 con una seconda edizione rivista e aggiornata nel 2017 e ha più di 1,000 citazioni di Google Scholar. Il capitolo conclusivo ha riunito i vari fili dei precedenti capitoli tematici per sostenere che la sfida dell'ONU era quella di conciliare realismo e idealismo, il mondo in cui opera effettivamente con la visione idealizzata di un mondo migliore verso cui l'umanità si sforza. L'Organizzazione mondiale della sanità ha tradito sia il realismo che l'idealismo nella sua performance come autorità leader globale nella risposta al nuovo coronavirus nel 2020. Ha calpestato i principi fondamentali dei diritti umani e potrebbe in realtà aver causato più danni alla salute pubblica a lungo termine in tutto il mondo di quanti non abbia contribuito a evitare e mitigare.

Una seconda conseguenza del disincanto è stata quella di guardare con occhi nuovi alla scienza e ai dati alla base dell'agenda del riscaldamento globale e del cambiamento climatico, alla dipendenza da modelli basati su ipotesi, al fear porn, alla moltitudine di previsioni allarmistiche fallite e agli strenui sforzi per mettere a tacere, reprimere, censurare e togliere i fondi alla ricerca e alle voci contrarie e dissenzienti. In entrambe le agende, inoltre, governi e organizzazioni internazionali hanno cospirato con imprese in cerca di rendite per costringere e umiliare le persone a cambiare comportamento per allinearsi alle priorità politiche delle élite, le élite ipocrite hanno infranto le stesse regole che avevano imposto al pubblico, i costi economici sono stati sostenuti principalmente dai meno abbienti mentre i ricchi hanno tratto profitto da generosi sussidi pubblici e dal trasferimento dei rischi al contribuente, e i popoli e i paesi poveri sono stati ulteriormente impoveriti.

Ora arriva la terza tappa della disillusione riguardo alle istituzioni della giustizia penale internazionale, dove anche la presunzione delle élite internazionali professionali e dei tecnocrati li sta portando ad appropriarsi dei poteri degli stati sovrani per fare calcolati compromessi politici. Per capire perché, dobbiamo tornare indietro di quasi 20 anni, al momento in cui il Procuratore inaugurale della Corte penale internazionale (CPI) ha emesso il primo drammatico mandato di arresto per un capo di stato in carica. Si rivelerà un caso di tre strike e sarai fuori rispetto alla governance globale?

Uno sguardo al 2005-08: il primo procuratore

Nel raccontare il primo caso, mi baso interamente su due documenti accessibili al pubblico, ancora oggi, sui siti web della CPI stessa e del Tribunale amministrativo dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL), un'agenzia specializzata delle Nazioni Unite. Fu istituito nel 1946 come successore del Tribunale amministrativo della Società delle Nazioni, istituito nel 1927. I 7 giudici Tribunale dell'OIL gestisce annualmente più di 150 conflitti tra dipendenti e datori di lavoro che coinvolgono 60 organizzazioni intergovernative, tra cui la CPI, e che riguardano circa 60,000 dipendenti pubblici internazionali.

In Sentenza n. 2757 pronunciata a Ginevra mercoledì 9 luglio 2008, il Tribunale si è pronunciato su un ricorso presentato dal consulente per l'informazione pubblica della CPI Christian Palme della Svezia contro il licenziamento sommario del primo procuratore della CPI Luis Moreno-Ocampo. La maggior parte della sentenza, come vedremo tra poco, non è stata favorevole al procuratore o ai giudici della CPI.

Giovedì Moreno-Ocampo ha rilasciato una dichiarazione, riportata da , il Il Washington Post che a PBS Venerdì, che avrebbe presentato una richiesta di mandato d'arresto contro il presidente del Sudan Omar Hassan al-Bashir. debitamente ha fatto così lunedì 14 luglio. La CPI ha emesso il mandato il 4 marzo 2009. Indipendentemente dalle motivazioni e dai calcoli del pubblico ministero, che non abbiamo modo di determinare, la coincidenza della vicinanza temporale ha fatto sì che la notizia del primo capo di Stato ad affrontare la prospettiva dell'arresto da parte della copertura mediatica dominata dalla CPI e della sentenza dell'ILO si perdesse nel rumore.

La cronologia

La sentenza dell'OIL inizia con una cronologia essenziale degli eventi.

Il 20 ottobre 2006, Palme presentò una denuncia interna al presidente della CPI accusando il procuratore di "grave cattiva condotta... per aver commesso il reato di stupro, violenza sessuale, coercizione sessuale o abuso sessuale contro [un individuo nominato] e che per questo motivo dovrebbe essere rimosso dall'incarico". Si noti che l'ILO non nomina Palme, identificandolo semplicemente come uno svedese di 52 anni che si è unito alla CPI il 6 giugno 2004 e un anno dopo è stato promosso alla posizione di Public Information Adviser. Ciò non solo rende relativamente semplice scoprire chi sia la persona. Infatti è identificato per nome in un articolo del 2009 di due rispettati esperti di Africa, Julie Flint e Alex de Waal, disponibile presso Sito web dell'ICC direttamente, come primo documento dell'allegato 1.

Tornando al documento ILO, è stato istituito un collegio di tre giudici della CPI per esaminare la denuncia. L'8 dicembre la CPI ha informato Palme di aver accettato la conclusione del collegio secondo cui la sua denuncia era manifestamente infondata. Palme aveva presentato una registrazione audio di una conversazione telefonica tra la presunta vittima e un collega della CPI [Yves Soroboki] come prova a sostegno. La CPI ha chiesto che tutte le copie della registrazione fossero consegnate per la distruzione.

Il 23 gennaio 2007, il capo della sezione HR dell'ICC scrisse a Palme che sarebbe stato sospeso per tre mesi mentre veniva indagata la denuncia del pubblico ministero contro di lui per grave cattiva condotta. Una lettera di follow-up del 16 marzo informò Palme che il pubblico ministero stava valutando il licenziamento. Il 13 aprile Palme fu informato in una lettera datata 11^th che era stato licenziato sommariamente.

Il 1° maggio Palme ha fatto ricorso al Consiglio consultivo disciplinare interno, sostenendo che il licenziamento presentava difetti procedurali e sostanziali. Il consiglio ha richiesto e ottenuto una copia del rapporto del panel con un avviso di accompagnamento che lo dichiarava riservato. Tuttavia, al consiglio è stato chiesto di informare sia Palme che Moreno-Ocampo che non erano state fatte conclusioni di malafede o intento malevolo nei confronti di Palme. Il consiglio ha informato entrambe le parti di ciò il 26 maggio.

Il 18 giugno il consiglio ha stabilito all'unanimità che il licenziamento era viziato da vizi procedurali e non era riuscito a stabilire l'accusa sostanziale di "evidente intento malevolo". Di conseguenza, ha chiesto l'annullamento della decisione di licenziamento sommario.

Il 13 luglio il pubblico ministero ha respinto la raccomandazione del consiglio e ha riconfermato il licenziamento sommario di Palme. Palme ha quindi presentato ricorso all'ILO ripetendo la sua denuncia di mancanza di giusto processo e licenziamento arbitrario e ha aggiunto che il rifiuto del pubblico ministero della raccomandazione unanime del consiglio dimostrava la natura vendicativa del suo licenziamento. Ha esortato il Tribunale dell'ILO ad annullare la decisione impugnata e a riconoscere danni materiali.

La decisione del Tribunale

Nella decisione riassunta alla fine a pag. 7 della sentenza, il Tribunale ha "annullato" le decisioni del pubblico ministero dell'11 aprile (licenziamento di Palme) e del 13 luglio (rigetto della raccomandazione del consiglio); ha assegnato a Palme un indennizzo salariale pari al periodo rimanente del suo contratto più un sussidio di rimpatrio e altri benefici pagabili quando un dipendente si separa dall'organizzazione, più il 5 percento di interessi annuali su tali importi; danni materiali pari a due anni di stipendio più indennità pertinenti; danni morali; e spese. Il valore totale del risarcimento monetario è stato di € 248,000.

Il ragionamento alla base delle conclusioni del Tribunale è particolarmente interessante. La corte (non il pubblico ministero) aveva sostenuto di aver interrogato separatamente la presunta vittima e il pubblico ministero ed entrambi avevano "negato inequivocabilmente" l'accusa di stupro. Il Tribunale ha risposto che Palme aveva denunciato un atto di "stupro, o violenza sessuale, o coercizione sessuale, o abuso sessuale", a tal fine il pubblico ministero aveva preso le chiavi dell'auto della presunta vittima e si era rifiutato di restituirle finché lei non avesse acconsentito al rapporto sessuale (p. 3, considerazione 2). Il Consiglio disciplinare sembra aver concluso che non c'era stato stupro perché non era stata usata la forza (p. 4, considerazione 10).

Palme non aveva denunciato l'uso della forza, ma piuttosto che la giornalista aveva acconsentito a un rapporto sessuale per riavere le chiavi della sua auto che erano state prese dal pubblico ministero. Aveva presentato una registrazione audio come prova in cui la giornalista "sembrava angosciata e negava di essere stata costretta ad avere un rapporto sessuale, ma non negava di aver acconsentito per riavere le chiavi" (considerazione 3). Il Consiglio non ha mai preso in considerazione la precisa affermazione di fatto fatta dalla querelante, ovvero che la presunta vittima aveva acconsentito a un rapporto sessuale per riavere le chiavi (pag. 4, considerazione 7). Il Tribunale ha osservato che se una querelante rilascia una dichiarazione credendo che sia vera per motivi ragionevoli, allora, anche se la dichiarazione risulta falsa, non soddisfa la soglia di grave cattiva condotta (considerazione 9).

Palme ha presentato la denuncia basandosi sulle informazioni di un collega la cui "prova secondaria" ammessa "potrebbe essere stata probatoria in un procedimento penale", "a seconda delle circostanze". Inoltre, non c'era nulla che suggerisse che il "collega fosse inaffidabile o inaffidabile, e tanto meno che la denunciante lo sapesse" (p. 5, considerazione 11). Nella conversazione registrata, il giornalista "ha indicato in modo inequivocabile che il Procuratore "le ha preso le chiavi" e che lei aveva acconsentito a un rapporto sessuale "per uscire [dalla situazione]"" (p. 5, considerazione 11). Palme aveva "caratterizzato la presunta condotta del Procuratore come "stupro, o aggressione sessuale, o coercizione sessuale o abuso sessuale", il che, date le diverse leggi nazionali, è abbastanza accurato" (p. 5, considerazione 10).

Pertanto, "non è corretto" che la CPI abbia concluso che "il ricorrente ha agito "[s]enza alcuna prova di valore probatorio rilevante". Né si può dedurre malizia dalla sua condotta. "La tutela della posizione della CPI, una questione in cui il ricorrente aveva un legittimo interesse, è anche uno scopo legittimo, come lo sono altri scopi come garantire l'osservanza della legge" (p. 5, considerazione 14). "Di conseguenza, il materiale su cui si basa la CPI non giustifica una conclusione secondo cui il ricorrente ha agito con intento malevolo" (p. 6, considerazione 16). 

Supporto iniziale sfumato per e della CPI

La decisione dell'ILO del 2008 ha una duplice rilevanza per gli eventi attuali. In primo luogo, spiega perché alcuni dei primi sostenitori della giustizia penale internazionale universale che avevano accolto con favore la creazione della CPI hanno iniziato ad avere seri dubbi al riguardo. La sentenza ha contribuito a farmi cambiare idea sull'equazione minaccia-beneficio riguardante la CPI. I mandati di arresto contro il primo ministro israeliano e l'ex ministro della difesa hanno trasformato la disillusione del 2009 in una vera e propria opposizione. L'attuale caso israeliano è fin troppo familiare agli osservatori degli affari mediorientali e mondiali. Il caso precedente è per lo più sconosciuto.

Scrivendo sul International Herald Tribune on 17 Luglio 2001, ho fatto una distinzione tra gli attivisti che affermano "il primato della giustizia senza confini" e gli scettici che mettono in guardia contro "l'anarchia internazionale se ci allontaniamo dalla realpolitik in un sistema di ordine mondiale basato sullo Stato". Anche se esiste il potenziale per l'abuso della giustizia universale "per scopi vessatori e vendicativi", ho concluso, il mondo si stava muovendo "inesorabilmente dalla cultura dell'impunità nazionale dei secoli precedenti verso una cultura della responsabilità internazionale più adatta alla sensibilità moderna".

In un articolo pubblicato sullo stesso giornale il 16 agosto 2002, avevo avvertito che con la nuova CPI operativa, lo spostamento dell'equilibrio a favore dell'accusa stava producendo una "trasformazione dalla protezione dei diritti dell'imputato al privilegio del caso per l'accusa". Inoltre, "il diritto penale, per quanto efficace, non può sostituire la politica pubblica o estera".

Entrambi questi articoli sono stati pubblicati quando ero un alto funzionario delle Nazioni Unite, con la precisazione che esprimevano opinioni personali. Il terzo articolo che desidero ricordare è stato pubblicato nel Yomiuri quotidiano (che non esiste più) il 12 luglio 2007, poco dopo aver lasciato l'ONU, ma riassumendo una presentazione che ho fatto a un gruppo di parlamentari giapponesi appena prima della mia separazione. Il parlamento giapponese stava discutendo la ratifica della CPI in quel momento, che poi è avvenuta e forse la mia presentazione è stata utile a tale risultato.

Ho sostenuto che "la repulsione per l'omicidio di un gran numero di civili in crimini atroci ha portato a un ammorbidimento del sostegno pubblico e governativo alle norme e alle istituzioni che proteggono gli autori di crimini atroci dalla responsabilità penale internazionale". La Carta delle Nazioni Unite "non è mai stata concepita come una carta dell'impunità per un tiranno". Ciò nonostante, la giustizia penale internazionale richiede ancora "giudizi sensibili... l'azione penale contro i presunti criminali di atrocità deve essere bilanciata con le conseguenze per le prospettive e il processo di pace, la necessità di una riconciliazione post-conflitto e la fragilità delle istituzioni nazionali e internazionali".

Capitolo 5 di Le Nazioni Unite, Pace e Sicurezza, pubblicato originariamente quando ero ancora un alto funzionario delle Nazioni Unite, si intitola "International Crime Justice". Analizza "l'interazione dinamica tra diritto e politica nella ricerca della giustizia universale". Ho concluso che, sebbene l'istituzione della CPI abbia segnato "uno dei progressi più significativi nel diritto internazionale", i dibattiti attorno allo sforzo e ai negoziati "hanno testimoniato una significativa divisione di opinioni nella comunità internazionale".

Infine, ho anche supervisionato due progetti internazionali in collaborazione con istituti nei Paesi Bassi e in Irlanda e ho co-curato i due libri risultanti, pubblicati dalla United Nations University Press: Dall'impunità sovrana alla responsabilità internazionale: la ricerca della giustizia in un mondo di Stati (2004) e Atrocità e responsabilità internazionale: oltre la giustizia di transizione (2007).

Danneggiamento del progetto di giustizia penale internazionale

Né i paesi più potenti del mondo né quelli che rappresentano la maggioranza dei popoli del mondo sono parte dello statuto della CPI. dieci più popolosi paesi, solo tre sono Membri dell'ICC: Nigeria, Brasile e Bangladesh. Nel gruppo dei sedici paesi con una popolazione di oltre 100 milioni, ci sono anche Messico, Giappone e la Repubblica Democratica del Congo. I non membri comprendono l'88 percento dei dieci paesi più popolosi e l'84 percento del club dei cento milioni di paesi. Per quanto riguarda il gruppo dei paesi potenti, gli unici due dei cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (P5) inclusi tra gli stati parti della CPI sono Francia e Regno Unito.

I romantici giudiziari privilegiano i processi legali rispetto a ogni altra considerazione. Ciò può essere problematico in alcuni casi, persino in sistemi nazionali con uno stato di diritto ben consolidato e la separazione dei diversi rami del governo. Si consideri la Corte Suprema degli Stati Uniti Dobbs decisione (24 giugno 2022) che ha annullato la sentenza del 1973 Roe v Wade decisione. Contrariamente a gran parte della reazione immediata isterica, Dobbs non ha proibito l'aborto. Piuttosto, ha fatto due importanti dichiarazioni. La questione non era una questione di potere costituzionale federale, ma di giurisdizione statale. E non era una questione giudiziaria, ma politica, da risolvere tramite processi politici stato per stato. La Corte ha osservato che le donne possiedono un potere elettorale e politico che può essere esercitato "influenzando l'opinione pubblica, facendo pressioni sui legislatori, votando e candidandosi alle elezioni". In questo contesto, la corte ha sottolineato (pp. 65–66): 

È degno di nota che la percentuale di donne che si registrano per votare e votare è costantemente più alta della percentuale di uomini che lo fanno. Nelle ultime elezioni del novembre 2020, le donne, che rappresentano circa il 51.5 percento della popolazione del Mississippi, hanno costituito il 55.5 percento degli elettori che hanno votato.

In effetti, la Corte ha concluso che politicizzare la magistratura per risolvere convinzioni morali e politiche sociali aspramente contestate può aumentare il conflitto sociale. I giudici non dovrebbero essere gli arbitri della bioetica. Piuttosto, spetta alle persone, attraverso i loro rappresentanti eletti, trovare il giusto equilibrio tra gli interessi contrastanti delle donne, del nascituro e la bussola morale della società.

Il romanticismo giudiziario è irto di rischi ancora maggiori negli affari internazionali, dove i conflitti vengono solitamente risolti tramite negoziati diplomatici e/o sul campo di battaglia. L'assenza di un governo mondiale significa anche che la Corte mondiale e la CPI dipendono dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite per le azioni di esecuzione. Ma il Consiglio di sicurezza dominato dai P5 riflette la struttura di potere del 1945 ed è pericolosamente disallineato con l'attuale distribuzione del potere nel mondo reale. È anche l'organo politico supremo del sistema delle Nazioni Unite.

Gli effetti di ritorno delle condanne penali dei leader statali che rimangono non eseguite danneggiano la credibilità, l'autorità e la legittimità delle corti stesse. Bashir non è mai stato processato all'Aja. La crescente irritazione e rabbia africana nei confronti della CPI è culminata nel Sudafrica, nonostante fosse uno stato membro della CPI, che ha sfidato le sue stesse corti per facilitare la partenza di Bashir dal paese.

Il terzo summit dell'India-Africa Forum si è tenuto a Nuova Delhi dal 26 al 29 ottobre 2015, con la partecipazione di 41 dei 54 capi di governo/stato africani. Il summit è stato uno dei più grandi raduni di leader africani in un paese straniero e anche il più grande evento diplomatico in India in oltre tre decenni. In un op-ed nel Japan Times il 4 novembre 2015, ho scritto che la presenza di Bashir al summit indiano "era una sfida" alla CPI e al Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. "Superficialmente, questo significava mancanza di rispetto per lo stato di diritto. In realtà, è una ribellione contro un'impresa normativa di giustizia penale internazionale sovvertita in un progetto politico".

Da allora, la sfida all'autorità della CPI non ha fatto che intensificarsi. Il presidente Vladimir Putin, ricercato per presunti crimini di guerra in Ucraina, è stato accolto calorosamente in una visita ufficiale nello stato membro della CPI, la Mongolia, a settembre. Ha stretto la mano al Segretario generale delle Nazioni Unite Antonio Guterres alla Riunione dei BRICS a Kazan, in Russia, il mese successivo e si prevede che viaggio in India in breve.

Tutti i 124 stati membri della CPI, compresi i 27 membri dell'UE, sono legalmente obbligati ad arrestare Netanyahu qualora si recasse nel loro paese. Irlanda, Danimarca e Paesi Bassi, che ospitano la CPI all'Aja, hanno affermato che avrebbero eseguito i mandati di arresto. È probabile che lo faccia anche il Regno Unito. La Germania ha detto di no "a causa della sua Storia nazista.' In aperta sfida alla CPI, il primo ministro Viktor Orbán ha invitato Netanyahu a visitare l'Ungheria. Diversi esperti in Francia e le UK ritengono che arrestare Netanyahu potrebbe essere illegale secondo le leggi nazionali che conferiscono l'immunità al capo del governo di Israele, uno Stato che non è firmatario dello Statuto di Roma (1998) che ha istituito la CPI.

Primo Ministro Justin Trudeau afferma che Netanyahu verrà arrestato se dovesse venire in Canada: "Noi difendiamo il diritto internazionale e rispetteremo tutte le normative e le sentenze delle corti internazionali... Questo è semplicemente ciò che siamo come canadesi". Il leader dell'opposizione Pierre Poilievre, in vantaggio di oltre 20 punti nei sondaggi, ha risposto che Trudeau dovrebbe essere "licenziato" per le sue opinioni "estreme" contro "il leader di un governo eletto democraticamente... che è stato assediato da terroristi e tiranni stranieri che hanno attaccato il suo territorio".

All'epoca, l'allora ministro degli Esteri Alexander Downer ha vinto la discussione nel gabinetto contro il PM John Howard e l'Australia si è unita alla CPI. All'epoca riteneva che fossero state integrate sufficienti garanzie nel sistema per impedire indagini maliziose e frivole sui leader democratici di paesi con un solido stato di diritto, come nel caso di Israele. Anche lui ha ora concluso che la buona fede nei confronti della corte è stata tradita. Tuttavia, l'attuale PM laburista Anthony Albanese ha ribadito che l'Australia segue la sentenza della corte come "una questione di principio. '

Il presidente Joe Biden ha condannato la decisione definendola "scandaloso' e gli Stati Uniti hanno 'fondamentalmente respinto' la richiesta di arresti. Il consigliere per la sicurezza nazionale designato da Trump, Mike Waltz, afferma che i mandati di arresto non hanno legittimità e il mondo 'può aspettarsi un forte risposta al pregiudizio antisemita della CPI e dell'ONU a partire da gennaio. Il 2 dicembre lo stesso Trump ha messo in guardia contro 'tutto l'inferno da pagare in Medio Oriente' se Hamas non avesse liberato gli ostaggi israeliani rimasti a Gaza prima del suo insediamento, il 20 gennaio.

Sospetto che, data la forte antipatia di Trump verso la CPI e la sua precedente sanzioni al procuratore della CPI Fatou Bensouda il 2 settembre 2020 (sollevato da Biden nell'aprile 2021), la maggior parte dei paesi occidentali sarà cauta nell'inimicarselo prendendo provvedimenti contro Netanyahu. Di conseguenza, è improbabile che i mandati della CPI portino all'arresto di Netanyahu o Gallant in tempi brevi. I tentativi di farli rispettare attireranno quasi certamente l'attenzione ostile di Trump dopo il 20 gennaio.